| Iniciativa que reforma el artículo 59 de la constitución política de los estados unidos mexicanos |
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| Diputado Juan Enrique Ibarra Pedroza | |
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| El suscrito, diputado Enrique Ibarra Pedroza, en uso de las facultades que concedidas en los artículos 71, fracción II, y 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo dispuesto en el numeral 55, fracción II, y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, propone ante la Cámara de Diputados, en su carácter de integrante del poder constituyente permanente, la siguiente iniciativa de ley que reforma el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para lo cual realiza la siguiente Exposición de Motivos El Congreso de la Unión es pieza fundamental de la arquitectura política mexicana. Su integración a partir de la representación popular y territorial del país, constituye una expectativa formal del arribo de todas las voces de la pluralidad nacional, a las más altas tribunas legislativas. Conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, "es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental". Luego, la intermediación de los órganos legislativos –mandatarios y representantes de la voluntad popular– adquiere rango constitucional y con ello la responsabilidad de funcionar o desempeñarse en razón a los intereses de sus representados. En este sentido la responsabilidad que dimana de la representación popular de los legisladores crea un vínculo formal, personal y directo de cada representante con los sectores populares que representa, a los cuales debe su investidura, lealtad y acatamiento. Este vínculo de naturaleza constitucional, tiene una proyección fundamentalmente política y debe reflejarse no tan solo en una relación formal, sino que conlleva –para el éxito de sus propósitos– un elemento material que se surte de la calidad que, en los hechos, adquiera dicha representación. De la calidad de la representación popular depende la fortaleza o debilidad de las instituciones parlamentarias. Es el caso, que la fractura de la relación entre el legislador y sus representados –cuando dicho vínculo solo se quedó en la formalidad, pero no funciona como vaso comunicante de la realidad popular en las asambleas legislativas–, es un fenómeno que frustra la representación, la fracasa y con ello al arquetipo constitucional. Una vez que el diputado o senador no responden a los intereses populares, sino que voltean la mirada a diversas fuentes de poder, se está en presencia de lo que se ha denominado "hipótesis de la responsabilidad invertida". Este escenario adquiere actualidad cuando el representante en vez de asumir una responsabilidad con los votantes de abajo pone a disposición de los de arriba sus servicios políticos. Esta disfunción, que corrompe el principio democrático más elemental, suele tener origen en la circunstancia de que el diputado o senador reconozca en diversa corporación o liderazgo, la fuente y justificación de su elección. Tanto puede tratarse de un partido político como de poderes fácticos (iglesias, medios de comunicación, sindicatos corporativos y otros grupos oligárquicos) que, como fuentes reales de poder, reclaman sumisión a quienes han sentado en las curules. Una vez que el representante se sabe impuesto -no por el pueblo- sino por el grupo que representa, asume una docilidad congruente con sus intereses y da la espalda a su responsabilidad adquirida formalmente con la voluntad popular. Así, vemos a la gran mayoría de los congresistas, que antes de votar a favor de los intereses populares, piden aprobación o línea de su jefe de bancada, o reciben instrucciones vía celular desde oficinas corporativas, sacristías o desde quien sabe donde. El asunto es que se reproduce la hipótesis de la responsabilidad invertida y con ello se recrudece la debilidad institucional de los órganos legislativos, una de cuyas expresiones es el desprestigio y desconfianza que generan ante la sociedad. Si a la hipótesis de la responsabilidad invertida que sufre el parlamentarismo mexicano, sumamos una larga tradición de comparsa entre el Poder Legislativo y Ejecutivo, en donde el primero ha claudicado sistemáticamente a su obligación de vigilar el desempeño del segundo, al grado de que en largas épocas esta figura del Legislativo cómplice del presidente en turno ha marcado un desequilibrio entre poderes, pervirtiendo la colaboración entre ellos en servilismo institucional, entonces, se advierte con mayor claridad la necesidad de sanear los cuerpos legislativos del país, fortaleciendo sus vínculos políticos, y compromiso, con la gente que los elige. Este escenario, que no es un ejercicio académico sino una descripción puntual de lo que pasa actualmente, pone en el núcleo de las decisiones políticas del país en una alineación de actores estructurada firmemente, donde los poderes fácticos sostienen y conducen el poder público para su beneficio. Mientras los legisladores carezcan de autonomía y no se reconozcan investidos por la voluntad popular, mientras se trate de una burocracia con la conciencia alquilada, los salones parlamentarios seguirán validando acuerdos que solo benefician a la minoría en detrimento del interés general. Este es uno de los motivos que justifica el tema de la reelección legislativa. La estrategia política que puede dislocar la responsabilidad invertida de los legisladores y reencausarla a favor de la voluntad general es, precisamente, sembrar en su ánimo la expectativa de la reelección. Para poder realizar una correcta lectura del principio de no reelección, es preciso atender sus antecedentes históricos y políticos jurídicos, cuando menos los que tienen un impacto directo con las leyes actuales. Así es como en las postrimerías de la época colonial, la Constitución de Cádiz de 1812, en el artículo 110, establecía que "los diputados no podrán volver a ser elegidos, sino mediando otra diputación". La Constitución de Apatzingan, redactada por Andrés Quintana Roo, Carlos María de Bustamante, Ignacio López Rayón y el propio José María Morelos, impulsada y promulgada por el supremo gobierno, el 22 de octubre de 1814, expresaba en el artículo 57, "tampoco serán reelegidos los diputados, si no es que media el tiempo de una diputación" . Es de destacarse que después de las Constituciones de Cádiz y de la de Apatzingán, cuando se discutió nuestra primera norma fundamental, la de 1824, hubo propuestas para prohibir la reelección legislativa. Sin embargo, el 28 de julio de ese año se aprobó el dictamen de la comisión de Constitución el que expresaba "La comisión examino con la debida circunspección y mas maduro detenimiento la importante cuestión de la reelegibilidad de los diputados y senadores y, habiendo encontrado gravísimos inconvenientes en que se prohibiese la reelección, se abstuvo de referir esta en el número de las restricciones que aparecen en el proyecto. Su silencio en esta parte acredita su modo de pensar; pero ya que se le obliga a manifestar su opinión en este punto, tiene el honor de presentar a la deliberación del Congreso la siguiente proposición: que no se admitan mas restricciones para la elegibilidad de diputados y senadores, que las que constan en los artículos constitucionales expedidos para la elección de los diputados de que a de componerse el futuro Congreso." Así, la Constitución de 1824 permitió la reelección indefinida de los legisladores, al igual que las que la sucedieron, la centralista de 1836, las bases orgánicas de 1843, las actas de reforma de 1847, la liberal de 1857, y la de Querétaro de 1917. En el dilatado periodo de 1824 a 1933, 109 años, el tema de controversia y hasta de confrontación no sólo política, sino con tintes violentos fue siempre el de la reelección del presidente de la República, la de los gobernadores y hasta la de los presidentes municipales, nunca el de los diputados y senadores. Muestra de lo anterior fue el Plan de Palo Blanco de 1876, encabezado por Porfirio Díaz en contra de la reelección presidencial, y desde luego el planteamiento que hace Madero a la nación en el Plan de San Luis, para terminar con las reelecciones de Porfirio Díaz, en noviembre de 1910, en cuyo artículo 4o. se estableció "Además de la Constitución y ley vigentes, se declara Ley Suprema de la República el principio de no reelección del presidente y vicepresidente de la República, de los gobernadores de los estados y de los presidentes municipales, mientras se hagan las reformas constitucionales respectivas." Este apartado resulta por demás ilustrativo. Madero cuando habla de la no reelección se refiere con meridiana claridad, a los cargos de presidente y vicepresidente de la República, gobernadores de los estados y presidentes municipales, nunca hace mención de los congresistas. Tan ausente estuvo el tema de la permisividad de reelección de los legisladores en el Constituyente del 17, que no hubo al respecto ningún debate y el artículo 54 fue aprobado sin discusión y por unanimidad, y a la letra rezaba "la elección de diputados será directa y en los términos que disponga la ley electoral". En cambio, y por obvias razones, si quedó establecida la prohibición de reelección del Presidente de la República. Sin embargo, en 1933, el Constituyente Permanente llevó a cabo una reforma en esta materia y estableció en el artículo 59 constitucional la prohibición de la reelección inmediata de diputados y senadores. ¿A que se debió este brusco viraje después de 109 años de permisividad reelectiva? Una vez más aparece de nuevo el problema de la reelección presidencial. En 1927, el presidente Plutarco Elías Calles promovió una reforma al artículo 83 para que quien ya hubiera sido titular del Ejecutivo federal, pudiera volver a ser electo a ese cargo. Esa modificación posibilitó que Álvaro Obregón, que había sido presidente de 1920 al 24, volviera a ocupar ese cargo. El saldo de la sucesión presidencial de 1928 fue verdaderamente trágico: los dos contendientes de Obregón mueren violentamente; los generales Amulfo R. Gómez (fusilado el 4 de noviembre de 1927) y Francisco Serrano (asesinado el 2 de octubre de 1927 en la matanza de Huitzilac). El general Obregón victimado ya en su condición de presidente electo el 17 julio de 1928. Meses después, nace el Partido Nacional Revolucionario (PNR), y fue esa formación política que después de celebrada su convención nacional en Aguascalientes el 30 y 31 de octubre de 1932, la que propone directamente a la Cámara de Diputados, la reforma al 83 constitucional, para impedir en forma definitiva la reelección presidencial. Sin embargo aprovechando esa iniciativa, sin mediar ningún argumento convincente, el PNR propuso establecer la no reelección inmediata de diputados y senadores, que quedo establecida en el artículo 59, que a la fecha expresa lo siguiente: Artículo 59. Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. (Reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de 1933.) Los senadores y diputados suplentes podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes (reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el29 de abril de 1933). Este brusco viraje del Constituyente Permanente –la no reelección legislativa–, impulsado por Calles y el PNR, jugó un papel sustantivo en el fortalecimiento del Poder Ejecutivo y en el consecuente detrimento del equilibrio que supone la división tripartita del poder público. La exacerbación del régimen presidencial condujo necesariamente al debilitamiento del poder legislativo. Así se inicio la relación PRI-gobierno y en los últimos años se ha mantenido la vinculación PAN-gobierno, con legisladores en su gran mayoría a modo del presidente. El proceso de reforma constitucional es embarazoso. Hay cosas que deben ser difíciles para evitar que sean presa de ocurrencias de circunstancia, o caprichos. Por esos caminos ya ha transitado la reelección legislativa. El 1965 se intentó establecer la reelección de legisladores, proceso en el que inclusive la Cámara de Diputados aprobó las modificaciones a iniciativa del PPS, pero a la postre fue rechazada en el Senado. El dilema respecto a la reelección o no de los legisladores, debe ser elucidado conforme al diagnóstico de las actuales instituciones parlamentarias y no cancelar su discusión a fuerza de prejuicios y tabúes. La sociedad mexicana está demandando diputados y senadores identificados con los intereses generales, luego, en la medida en que el agente político dependa de la elección y reelección democrática –y no de diversa fuente de poder– advertirá que su vigencia parlamentaria también depende, y en primer orden, de su desempeño legislativo. Con la reelección adquiere autentico valor el registro de cada votación emitida por el diputado o senador, toda vez que, como frutos del árbol, el pueblo les reconocerá por sus resultados y en base a ellos emitirá su veredicto electoral. Vista así la reelección, como la posibilidad de que el parlamentario rinda cuentas a los electores en el plazo inmediato, se puede esperar que arriben a las cámaras otro perfil de legisladores, con mayor autonomía, libertad de conciencia, con la entereza para desafiar los ímpetus autoritarios del Ejecutivo y libres de compromisos contrarios al interés general. La reelección propiciaría que diputados y senadores fortalecieran su relación y su compromiso con los ciudadanos, en lugar de la que tradicionalmente han mantenido con los factores de poder, ya sean dirigencias partidistas nacionales, gobernantes afines en turno y los llamados poderes facticos, económicos, medios de comunicación, las iglesias, entre otros. Además, no es tema menor el concerniente a la curva de aprendizaje que deben superar los legisladores principiantes. La continuidad acotada de los legisladores favorece su profesionalismo y estimula la visión de largo plazo. El que los legisladores, a través de la reelección, se vuelvan a someter al escrutinio del cuerpo electoral que los eligió, se traduciría en un ejercicio de premio o de castigo para los representantes populares. Es por lo anterior que propongo la reforma del artículo 59 de la Constitución General de la República, a fin de que los senadores estén en condiciones se cubrir dos periodos constitucionales de seis años cada uno, en forma consecutiva. Es decir, una elección y una reelección, después de la cual ya no podrán ser postulados de nuevo con el carácter de propietario ni suplente. A este respecto, es importante establecer con toda claridad que por ningún motivo, una persona podrá tomar posesión del cargo de senador de la república en tres periodos consecutivos, así se trate de la circunstancia de que solo lo haya hecho por un breve tiempo en los dos primeros periodos. Es decir, sea cual fuere la causa por la que un senador haya actuado en dos periodos consecutivos, por esa sola circunstancia estará impedido de ser registrado candidato a ese mismo cargo. Y respecto a los diputados federales, propongo una expectativa de elección y dos reelecciones. Nueve años de carrera parlamentaria ininterrumpida, en su caso. Es decir, una elección y dos reelecciones, después de las cuales ya no podrán ser postulados de nuevo diputados federales con el carácter de propietario ni suplente. La fórmula es que una persona no podrá tomar posesión del cargo de diputado al Congreso de la Unión en cuatro periodos consecutivos, así se trate de la circunstancia de que sólo lo haya hecho por un breve tiempo en las tres primeras legislaturas. Sea cual fuere la causa por la que un diputado haya actuado en tres legislaturas consecutivas, por esa sola circunstancia estará impedido de ser registrado candidato a ese mismo cargo. Como se ha señalado anteriormente, la inexperiencia legislativa se atenúa con la reelección, sin embargo, en contrapartida, la continuidad puede derivar en continuismo. Este sería efecto de una reelección ilimitada en donde el inmovilismo de los agentes cierra espacios demandados por generaciones o sectores emergentes que requieren de la palestra parlamentaria para defender sus posiciones políticas. Es decir, es menester diseñar un modelo que permita la capilaridad política, entendida esta como la posibilidad de las personas de ascender a espacios de discusión y decisión públicas. No se trata tan solo de propiciar el relevo de personas -cosa que sucede actualmente- sino de generar el flujo y reflujo de ideas y representaciones sociales en los salones legislativos. De estas consideraciones se surte la propuesta para una reelección acotada que, por lo mismo, cierre la puerta a las nocivas licencias del continuismo. Por otra parte, si una de las finalidades que se persiguen con la instauración de la reelección parlamentaria es romper vínculos ajenos al compromiso que deviene de la elección directa en los procesos electorales, sería un desacierto consentir la reelección por la vía de representación proporcional, toda vez que sería dable a un diputado transitar nueve años –y a un senador, doce– en los salones legislativos sin haber confrontado el escrutinio público. Por ello se propone que los senadores y diputados que ocupen el espacio legislativo por el principio de representación proporcional estén impedidos para ser reelectos al mismo cargo por la misma vía, pudiendo lograrlo por la de mayoría relativa. Ahora bien, es importante que esta Cámara renuncie a la tentación de legislar en beneficio personal de sus integrantes. Por la más elemental ética pública se deben aprobar las normas que regulen la reelección de los legisladores para que, en su caso, beneficien a la siguiente legislatura e integración del Senado de la República. Por ello propongo una vacatio legis bastante para que los diputados y senadores electos en julio de 2012 sean los primeros en estar en condiciones de trabajar su reelección constitucional, de ahí que la entrada en vigor de la presente reforma constitucional se proponga para el 31 de agosto de 2012. De esta manera a los diputados y senadores que tomen posesión del cargo a partir del primero de septiembre de ese año les asistirá la expectativa de derecho de reelección, previa postulación y triunfo en los términos de los dispositivos constitucionales y legales aplicables. Una vez aprobada la presente iniciativa por parte de la presente Cámara, deberá seguir su proceso legislativo ante el poder reformador del Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 135 de la Carta Magna que respecto a las modificaciones constitucionales refiere que La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados. En mérito de lo expuesto elevo a la consideración del poder reformador la siguiente Iniciativa de ley que reforma el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo Único. Se reforma el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue: Artículo 59. Los senadores no podrán ser reelectos para un tercer período consecutivo. Los diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos de forma sucesiva para una cuarta legislatura. Quien por cualquier motivo hubiere entrado en funciones del cargo en dos periodos o tres legislaturas consecutivas, no podrá ser registrado candidato para el mismo cargo en la elección inmediata. Los senadores y diputados que hubieren sido electos por el principio de representación proporcional no podrán ser reelectos al mismo cargo por la misma vía. Transitorios Primero. Publíquese el presente decreto en el Diario Oficial de la Federación. Segundo. El presente decreto entrará en vigor el 31 de agosto de 2012. Salón de sesiones de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.- México, DF, a 8 de diciembre de 2009. Diputado Enrique Ibarra Pedroza (rúbrica) | |